[Analyse] L’Europe joue toujours en seconde division dans la défense. Paradoxal dans un contexte troublé

(B2) Sous des dehors très actifs, l'Europe de la défense, alias l'Union européenne de défense, n'arrive toujours pas à franchir le cran supplémentaire stratégique. Malgré des outils aujourd'hui disponibles, elle peine à faire sa révolution. Se satisfaisant de quelques avancées, elle parait incapable d'accomplir sa mue géopolitique. Inquiétant dans ces temps troublés. Revue de détail.

En quelques années, l'Union européenne s'est dotée de plusieurs outils majeurs : Coopération structurée permanente (PESCO), Facilité européenne pour la paix (FEP), Fonds européen de défense (FEDef), structure de commandement des missions militaires (MPCC) et renforcement du commandement des missions civiles (CPCC), une direction sur l'industrie de défense (DG DEFI) à la Commission européenne. Le tout doté d'une doctrine (la boussole stratégique) et soutenu par un service diplomatique européen (SEAE), qui a trouvé son rythme de croisière.

Il serait logique d'être satisfait de cette progression. Mais crier victoire serait audacieux. La plupart de ces avancées datent des années 2010 - 2019. Or, dans le même temps, le monde a évolué de façon plus heurtée et plus rapide. Les conflits sont multiples, plus durs, et surtout plus proches de l'Europe (Syrie, Russie-Ukraine, Israël-Palestine). Des États clés peu éloignés sont déliquescents (Libye, Liban, Soudan) sans compter les coups d'États militaires (au Sahel) qui peuvent contribuer à cette instabilité. Et cette phase ne semble pas terminée. Les acteurs de la scène mondiale, et pas uniquement les plus gros, n'hésitent plus à appliquer le jeu de la force plutôt que le rôle du droit, le fait accompli plutôt que la négociation.

Dans ce contexte, la réunion des ministres de la Défense, ce mardi (14 novembre) apparait comme un anachronisme de plus avec un agenda aussi court que possible (un petit déjeuner, deux-trois heure de réunion et un déjeuner) et de faibles résultats à attendre malgré des défis nombreux (lire : [Confidentiel] A l’agenda de la double réunion Affaires étrangères et Défense (13 et 14 novembre).

Une gestion de crise enkylosée par les lourdeurs du passé

La gestion de crises de la PSDC, qui était auparavant le côté opérationnel le plus actif, traverse une mauvaise passe.

Un tiers des missions inactives ou inefficaces

Certaines missions, auparavant au premier plan comme au Sahel (Mali, Niger, Centrafrique...), sont en agonie active. Les missions atones (EUBAM Libya, EUAM Iraq,...) n'arrivent pas à se redynamiser. Cela a été proposé. Mais à chaque fois, les États membres ont une bonne raison pour refuser d'ouvrir le débat et passer à la case : fermeture. Résultat : les missions continuent sans efficacité, mais en consommant de l'argent communautaire. Sur les quelque 330 millions € de budget dédiés aux missions civiles, cela représente près d'un tiers (115 millions €) selon nos estimations, qui peut être économisé ou redéployé.

Entre missions Potemkine

L'exemple de la mission de gestion du point frontière de Rafah (EUBAM Rafah) entre la bande de Gaza et l'Égypte est symbolique de cette dichotomie entre affichage et réalité. Cette mission est au ralenti depuis des années. Aucun rapport, aucun élément public ne permet de savoir ce qu'elle a réalisé. J'ai posé la question et obtenu un espèce de boulgiboulga administratif cachant mal cette inefficacité. Avec l'éclatement du conflit au Proche-Orient, on aurait dû assister à une nouvelle dynamique, en urgence. Car l'UE a en Palestine une de ses plus anciennes missions (EUPOL Copps) qui a une bonne connaissance du terrain. Rien... au contraire.

... et missions de bon voisinage

Les seules missions "efficaces" sont les bonnes vieilles missions-opérations dans les Balkans, ou dans le voisinage Est (formation des Ukrainiens, observation en Géorgie ou en Arménie, État de droit au Kosovo). Tensions obligent. Mais aussi car ses missions-opérations reposent sur des objectifs précis, cadencés, et souvent un cadre opératif "exécutif" ou "semi-exécutif" (1). Malheureusement, la discrétion reste aussi de mise (2). Malgré tout le discours sur l'importance de la communication stratégique, de contrer la désinformation, l'Union européenne reste toujours totalement incapable de tout simplement informer sur ce qu'elle fait.

La réaction rapide de crise atone

Du côté de la réaction rapide aux crises, l'encéphalogramme est plat. Certes un coup de peinture a été donné aux bons vieux battlegroups (jamais utilisés et jamais utilisables) en mettant au point une Capacité de déploiement rapide (RDC en acronyme anglais). Intention louable. Mais rien de révolutionnaire. C'est ni plus ni moins l'effectif théorique des deux battlegroups de permanence. Et celle Capacité ne sera opérationnelle qu'en 2025. Autrement dit un siècle à l'heure les bouleversements mondiaux actuels !

Réétudier des scénarios pour ne pas agir ?

Ce dispositif pourra-t-il un jour être utilisé ? Le doute persiste. Les principaux aléas du passé restent là : unanimité nécessaire de décision, volonté politique aléatoire, coûts financiers globalement à charge des pays intervenants (3). Même sur un sujet consensuel comme l’évacuation des citoyens européens, cette nouvelle Capacité est restée à quai, par exemple lors de l'évacuation du Soudan ou d'Israël tout récemment. Or l'évacuation de citoyens nationaux (ou européens) est un sujet parfaitement connu et balisé des armées européennes, voire même de l'Union européenne. Le premier exercice (sur table) et le premier concept européen - que j'ai en archives - date du printemps 2006 ! Presque 20 ans ! On peut se demander concrètement ce que fait l'état-major de l'UE (dirigé aujourd'hui par un général néerlandais M. Van de Laan) et fort de 200 personnels. (Lire aussi : Force de réaction rapide. Une idée, loin d’être révolutionnaire. Un peu d’audace Svp)

Un financement industriel qui pose question

Des avancées nettes

Du côté de l'industrie de la défense, l'Europe là aussi a connu de nettes avancées. Le fonds européen de défense alias FEDef fonctionne depuis bientôt deux ans, bien doté (1 milliard € par an) pour deux fonctions : recherche & technologie (R&T) et recherche & développement (R&D). Une enveloppe supplémentaire a été mise en place pour développer l'industrie des munitions en Europe et 300 millions € supplémentaires. Mais pour aller plus loin, ça cale.

L'étage supérieur bloqué

La volonté du commissaire européen Thierry Breton de pousser les feux et d'obtenir un fonds pour les acquisitions en commun en Europe, s'est heurtée à un double Niet. Les États membres ne sont en fait pas trop d'accord pour augmenter leur contribution (4). Le message interne peut se résumer à ceci : « Super ton idée, Thierry... mais trouve l'argent dans ton budget. Not in my pocket ». Autrement dit : pas un kopeck de plus pour la défense. Une difficulté qui s'ajoute à un certain sentiment chez les plus europhiles de l'incapacité de réaliser l'objectif stratégique rêvé.

Un objectif stratégique en passe d'être raté

L'espoir de voir se créer une industrie de défense européenne capable de rivaliser avec celles des USA ou de la Chine (l'objectif stratégique du FEDef) est pour le moins "défraichi". Ces fonds sont ainsi devenus le terrain des "chasseurs de subventions". Et cela ressemble parfois davantage à de l'opportunisme financier qu'à un vecteur de changement stratégique. La dynamique de consommation des fonds entraine plutôt une dynamisation du tissu des PME et des "petits" ou "moyens" États qui veulent tous avoir leur projet et leur industrie. Ce qui logique et légitime au niveau national se révèle une erreur stratégique au niveau européen.

Le manque

Malgré quelques renforcements, l'Union européenne n'a toujours pas cette agence de défense, autonome, dotée d'un financement nécessaire, capable de passer des marchés directement, et d'orienter ainsi de façon précise les priorités industrielles. Cette agence prévue au Conseil européen de 2003, a été mise en place il y a 20 ans maintenant. Mais, malgré un certain renforcement — quelques millions d'euros en plus cette année, (lire : [Confidentiel] Budget en augmentation pour l’agence européenne de défense), l'ambition reste trop mesurée face aux défis. Les États membres rechignent encore une fois à déléguer quelques compétences.

La question taboue de l'utilité publique

A cela va s'ajouter une interrogation : quelle est l'utilité de dépenser de l'argent public vers une industrie qui a grosso modo un seul problème — trop de demandes, pas assez de personnel (5) — et engrange des bénéfices notables ? Cette question, taboue aujourd'hui dans les milieux de défense, effleure dans le débat à fleurets mouchetés qui a commencé entre États membres sur la révision du cadre budgétaire pluriannuel (en décembre pour la révision, en 2025-2026 pour le prochain cadre). Elle pourrait être exprimée plus brutalement dans la campagne électorale européenne (d'ici juin 2024) ou à l'occasion d'un rapport de la Cour des comptes. Vraie question.

Une politique de défense encore loin d'être commune

Résultat, que ce soit au niveau opérationnel ou industriel, l'ambition d'avoir une politique de défense commune parait aujourd'hui une étape infranchissable, même dans un contexte de crise intense.

Une boussole qui perd le Nord ?

Au niveau politique, la fameuse boussole stratégique sensée fixer un cap pour les prochaines années se révèle fidèle aux défauts de ses prédécesseurs (stratégie globale de Mogherini, stratégie intégrée de Ashton) : un beau document de réflexion, une mise à plat honnête des problèmes, un foisonnement de priorités mais un fracassage en beauté sur la réalité au moindre incident. Les États continuent d'avoir leur ligne politique, leurs intérêts, et les communautés de vision sur ce sujet restent limitées. Les divisions sur la guerre entre Israël et Palestiniens le prouvent. Les divisions, plus discrètes sur l'Afrique (rester ou ne pas rester au Niger), soulignent des lignes de fractures non résorbées. L'unité forte des Européens face à la guerre russe en Ukraine ne doit pas faire illusion, elle est la conséquence de deux éléments : une sensation de menace immédiate et (surtout) la pression américaine forte exigeant que l'Europe tienne son rang.

Une Facilité à bout de souffle

La seule avancée palpable de l'Union européenne est au plan financier : avec la Facilité européenne pour la paix. C'est indéniable. Pour financer les opérations et la fourniture d'équipements militaires, la Facilité tourne à tour de bras. Mais le dispositif atteint ses limites. Ou plutôt, le succès est tel (avec la guerre en Ukraine) que son plafond financier a déjà dû être augmenté à deux reprises (+ 3,5 milliards € sur la période). Et qu'une nouvelle augmentation (+ 5 milliards par an et + 20 milliards sur la période 2024-2027) a été mise sur la table. Sauf que les États membres, en particulier ceux qui financent le plus (Allemagne, France, etc.) commencent à tousser. En particulier leurs ministères des Finances qui n'avaient pas prévu de trouver autour d'un milliard d'euros de plus pour la défense ! (lire : [Décryptage] Une facilité militaire à 20 milliards pour l’Ukraine. C’est compliqué !).

La PESCO entre deux eaux

La coopération structurée permanente qui était sensée être le niveau politique de la défense européenne, 'arrive pas à percer. Six ans après sa mise en place, elle s'est installée dans une certaine monotonie, habituelle à l'Union européenne, avec une multiplication de projets (un véritable arbre de Noël), une ligne stratégique faible, des résultats hasardeux (lire [Confidentiel] Dopée par le guerre russe en Ukraine, la PESCO présente encore bien des faiblesses). Mais c'est surtout le niveau politique qui est le grand absent. En toute logique, la seconde guerre russe en Ukraine (2022), le Haut Karabagh ou la guerre entre Israël auraient dû déclencher une réunion d'urgence, une réaction... Rien.

L'UE à la remorque de l'OTAN

Au final, alors que l'OTAN, malgré ses lourdeurs initiales, a su s'adapter finalement assez vite à la nouvelle donne du conflit de haute intensité en Ukraine - elle y a même retrouvé une seconde jeunesse, déployant des forces à l'Est de ses frontières, refondant ses processus, ses concepts, de façon plutôt rapide, l'Union européenne est restée à la traine. Elle n'a pas osé révolutionner ses processus, sa structure, son mode de pensée, à la hauteur des évolutions en cours (6).  Aujourd'hui concrètement, le partage des tâches (rêvé par certains, refusé par d'autres) entre une OTAN militaire sur les gros engagements et une UE civile chargée des questions de souveraineté économique ou de "petites" missions de gestion de crises, est clairement la norme.

Commentaire : L'Union européenne de la défense est morte ?

L'Union européenne de la défense verra-t-elle le jour, un jour ? Pas sûr. Si des évènements comme le 24 février 2022 (l'offensive russe sur l'Ukraine), le 19 septembre 2023 (l'offensive azéri sur le Haut Karabagh), le 7 octobre 2023 (l'offensive du Hamas en Israël et sa réplique israélienne sur Gaza) ne suscitent pas de révolution, quel évènement pourra le susciter ? L'Union européenne sa cantonne, volontairement, dans sa position favorite : être un financeur (la politique du carnet de chèques), un législateur (sur l'aspect industriel et économique, mais pas militaire) et un pourvoyeur d'aide humanitaire. Globalement le tryptique des années 1990-2000. Mais elle n'arrive pas à franchir l'échelon supérieur, stratégique et géopolitique. Malgré tous les mots et réels engagements de Paris, Bruxelles ou Berlin. Chacun semble avoir oublié l'épisode Trump (qui n'est pas une parenthèse de l'histoire) et a enfouir la tête dans le sable. De façon assez paradoxale, on pourrait même dire que l'Europe de la défense (tout comme le pilier européen de l'Alliance) a été gravement atteinte le 24 février 2022.

(Nicolas Gros-Verheyde)

Lire aussi :

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• [Editorial] Politique étrangère européenne. La marche ratée de Maastricht
• [Editorial] Les conflits oubliés peuvent vous éclater à la figure

1. Par le terme de semi-exécutif, on considère les missions non dotées formellement d'un mandat exécutif mais qui ont une fonction d'observation ou d'assistance forte (souvent dans le cadre d'un accord bilatéral ou multilatéral).
2. Plus aucun point de presse n'est ainsi organisé avec les chefs de missions lors de leur passage au niveau européen ou à Bruxelles.
3. Une certaine amélioration existe grâce à la Facilité européenne pour la paix, mais les discussions sur les coûts communs n'ont toujours pas abouti.
4. Certains gros contributeurs nets se demandent notamment pourquoi ils vont subventionner la création ou le renforcement de l'industrie chez leur concurrent. Un responsable d'un pays hors de tout soupçon de ne pas être europhile (Finlande) me confiait son interrogation : pourquoi communautariser des dépenses de défense alors que celle-ci reste nationale ?
5. Cette difficulté peut très bien être résolue par les fonds existants, tels le Fonds social européen qui subventionne en effet les efforts de reconversion, formation, restructuration, etc.
6. Les bizbilles institutionnelles demeurent : il n'y a toujours pas de formation pleine et entière des ministres de la défense (qui se réunissent une fois par semestre toujours !), le Parlement réfléchit encore à établir une commission défense, l'agence de défense reste bien séparée de la DG Défis de la Commission européenne comme de OCCAR, le Haut représentant peine à exercer son autorité sur les autres commissaires des défense, etc.